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Bundesrätin Viola Amherd zum Streit über den F-35 im Bundesrat: «Ich nehme das auf mich: Ich hätte mehr auf meine Kollegen zugehen müssen und sagen: Es ist jetzt so»

Der Bundesrat will die Armee stärken und enger mit der Nato kooperieren. Die NZZ hat die Chefin des Verteidigungsdepartements bei der Nato-Friedenstruppe in Kosovo getroffen.

14.09.2022 | NZZ, Georg Häsler

Bundesrätin Viola Amherd, Chefin des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS. Foto: VBS/DDPS, André Scheidegger

 

Frau Amherd, wir führen dieses Gespräch im serbischen Teil von Mitrovica in Kosovo, wo Sie die Swisscoy besuchen. Soll die Schweiz auf dem Balkan verteidigt werden?

Die militärische Friedensförderung ist einer der gesetzlichen Aufträge der Armee. Hier in Kosovo arbeitet das grösste Auslandkontingent der Armee. Die Arbeit der Swisscoy wird geschätzt, dies bestätigte mir auch der Kommandant der Nato-Friedenstruppe Kfor im Gespräch. Die Schweiz kann hier einen grossen Beitrag an die internationale Gemeinschaft leisten und damit an die Sicherheit und die Stabilität von Europa.

Das ist ein Beitrag, den die Schweiz der Nato im Rahmen der Kooperation offerieren kann.

Genau, dies wird auch so wahrgenommen.

Die Region könnte zum Nebenschauplatz der Auseinandersetzung zwischen dem Westen und Russland werden. Ein Risiko?

Es ist im eminenten Interesse der Schweiz, dass die Lage auf dem Westbalkan möglichst stabil bleibt. Wir haben eine sehr grosse Diaspora in der Schweiz. Je unstabiler die Lage dort ist, desto höher ist das Risiko, dass Menschen das Land verlassen. Ausserdem haben andere Länder wie Russland mehr Einflussmöglichkeiten. Das wollen wir eben gerade nicht fördern.

Der Ukraine-Krieg hat Ihr Departement in den Vordergrund gebracht.

Das ist traurig. Ich versuchte schon vor dem Krieg, das Thema Sicherheit vermehrt auf die Agenda zu setzen, damit darüber gesprochen wird, auch kontrovers. Es ist schade, dass es einen solchen Anlass dazu braucht.

Vor einer Woche genehmigte der Bundesrat einen Zusatz zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021. Der Neutralitätsbericht und insbesondere die Idee einer kooperativen Neutralität wurde aber zurückgewiesen. Fehlt jetzt nicht das Fundament Ihres Berichts?

Nein, denn wir verfassten diesen Zusatzbericht unabhängig von einem neuen Neutralitätsbericht. Aber selbstverständlich hat das Aussendepartement (EDA) bei unserem Bericht mitgearbeitet, und wir waren am Entwurf des EDA beteiligt. Das ist bei allen unseren Produkten so. Der Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht ist vereinbar mit der Neutralitätsdoktrin von 1993. Wir schreiben nichts, was ein angepasstes Neutralitätsverständnis erfordert.

Der Neutralitätsbericht 93 entstand in einer anderen Zeit – unmittelbar nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion.

Es war eine andere Zeit, aber die Grundüberlegungen von 1993 zum Spielraum der Neutralität treffen immer noch zu. Ein solcher Bericht ist kein Gesetz, von dem man nicht abweichen darf, sondern eine Leitlinie, die man in der jeweiligen Zeit interpretieren muss.

Im Bericht steht explizit: Neutralität und Kooperation . . .

Die Schweiz hat schon lange mit internationalen Partnern zusammengearbeitet – etwa hier in Kosovo in der Nato-geführten Friedenstruppe Kfor. Wir sind bereits über 25 Jahre Teil der Nato Partnership for Peace. Das ist nichts Neues. Wir wollen die internationale Kooperation als Folge des Ukraine-Kriegs einfach verstärken.

Das Verhältnis der Schweiz mit Europa ist nicht geregelt. Die Übernahme der Sanktionen wird im Ausland als Veränderung der neutralen Haltung wahrgenommen. Eigentlich brauchte die Schweiz eine «integrated review» nach britischem Vorbild . . .

Wir haben genau so etwas, nur wir nennen unseren Bericht einfach nicht so. Das VBS und insbesondere das EDA arbeiten dazu eng zusammen. So ist die Gesamtsicht in der Praxis immer integriert, nur haben wir nicht so ein schönes Wort wie die Briten.

Im Bericht, der vor dem 24. Februar verabschiedet wurde, kommt das Wort «Krieg» genau einmal vor. Jetzt liest sich das Dokument wie ein Armeebericht. Weshalb dieser Paradigmenwechsel?

Der Sicherheitspolitische Bericht wies ja darauf hin, dass es am Nato-Ostrand eine militärische Eskalation geben könnte und dass Russland anstrebt, im Westen Krieg gegen einen starken konventionellen Gegner führen zu können. Klar konnte man im November 2021, als der Bundesrat den Bericht verabschiedet hatte, nicht damit rechnen, dass ein massiver Einmarsch im Februar stattfindet. Aber wir haben auch darauf hingewiesen, dass sich die Sicherheitslage ganz generell verschlechtert hat: Gross-, aber auch Regionalmächte setzen ihre Interessen immer ruchloser durch. Das war alles beschrieben, einfach das Wort Krieg wurde sparsam verwendet.

Dennoch verfassten Sie nun einen Zusatzbericht . . .

Der Auftrag war, den bisherigen Kriegsverlauf zu analysieren und daraus Konsequenzen für die Schweizer Sicherheitsinstrumente abzuleiten. Es ging vor allem um die konkreten Folgen für die Armee, aber auch den Bevölkerungsschutz und den Nachrichtendienst, um die Früherkennung zu verbessern. Aber im Zentrum stand die Armee.

Wenn Sie jetzt die Wiederausrüstung der Armee vorantreiben, kann sie dann den Auftrag selbständig erfüllen?

Als neutraler und souveräner Staat müssen wir uns so lange wie möglich selbständig verteidigen können. Je nach Gegner ist es unmöglich, sich erfolgreich allein verteidigen zu können. Im Angriffsfall fällt die Neutralität weg, dann können wir Partner suchen, die uns unterstützen. Wenn wir solche Partnerschaften eingehen wollen, müssen wir schon vorher mit diesen zusammenarbeiten. Wir können uns nicht einfach raushalten und vom Schutz der anderen profitieren sowie im Ernstfall auf Unterstützung hoffen.

Die Schweiz darf nicht ein schwarzes Loch auf der Karte sein.

Die Schweiz als blinder Passagier der Nato.

Wir dürfen nicht einfach Trittbrettfahrer sein! Deshalb ist es wichtig, dass wir zur Sicherheit und Stabilität in Europa einen Beitrag leisten, indem wir unser eigenes Territorium so gut wie möglich schützen! Die Schweiz darf nicht ein schwarzes Loch auf der Karte sein.

Wie eng wollen Sie die Schweiz an die Nato anlehnen?

Wir wollen uns nicht anlehnen, wir wollen zusammenarbeiten! Der Rahmen für die Zusammenarbeit ist die Neutralität, ein Beitritt zur Nato kommt deshalb nicht infrage. Wir sind aber überzeugt, dass wir innerhalb des neutralitätsrechtlichen Rahmens mehr Möglichkeiten der Zusammenarbeit haben, etwa bei der Teilnahme an Verteidigungsübungen. Wir müssen aber im Einzelfall abklären, wie weit wir gehen können. Dazu braucht es Gespräche mit der Nato, die jeweils auch einverstanden sein muss, in welcher Form wir an einer Übung teilnehmen. Der Bundesrat hat mit dem Zusatzbericht die groben Linien beschlossen, jetzt können die konkreten Gespräche mit der Nato beginnen.

Finnland und Schweden waren vor ihrem Beitrittsgesuch «enhanced opportunity partner». Dieses Format steht auch im Bericht. Was müsste die Schweiz der Nato für ein solches Upgrade der Partnerschaft anbieten?

Genau darüber werden wir jetzt mit der Nato sprechen. Ich führte am Weltwirtschaftsforum in Davos ein interessantes Gespräch mit Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg. Er war sehr offen – und sagte: Wir stellen keine Bedingungen. Er forderte uns auf zu überlegen, was die Schweiz interessiert. Dies wird dann die Grundlage für die nächsten Schritte sein.

Der ehemalige Nato-General Harald Kujat sagte im «Tages-Anzeiger», eine Zwischenlösung für die Schweiz gäbe es nicht.

Jens Stoltenberg sagte mir, die Nato sei offen für jede Form der Zusammenarbeit.

Sie sprechen von einem Schweizer Beitrag für die Sicherheit von Europa. Könnten Sie sich vorstellen, dass die Schweiz etwa in der Luft mehr Verantwortung für die Sicherheit im ganzen Alpenraum übernehmen könnte? Österreich verfügt über eine schwache Luftwaffe.

Gerade im Luftraum gibt es eine starke Zusammenarbeit mit den Nachbarländern. Wenn wir die neuen Kampfflugzeuge nun beschaffen können, stärken wir unseren Beitrag zusätzlich. Das Neutralitätsrecht verbietet es jedoch, Aufgaben anderer Staaten zu übernehmen – oder diese an einen andern Staat auszulagern, weil wir uns dadurch in Abhängigkeit begeben.

Im Zusatzbericht nennen sie zum Beispiel den F-35 als mögliches Mittel zur Zusammenarbeit . . .

Dies betrifft zunächst die Ausbildung, den Erfahrungsaustausch oder auch die Instandhaltung. Mit dieser Aussage meinen wir nicht, dass wir für ein anderes Land den Luftpolizeidienst übernehmen. Wenn daraus ein Ernsteinsatz würde, hätten wir ein neutralitätsrechtliches Problem, weil wir vielleicht eine Kampfhandlung ausführen müssten.

Das ist die Grenze der Kooperation?

Ja, genau.

Die Nato bezeichnet Russland als Hauptgegner. Die Gefahr einer direkten Konfrontation steigt. Die weitere Annäherung an die Nato könnte auch als Risiko verstanden werden.

Wir treten explizit nicht bei. Zudem betrachten wir das Risiko eines direkten Angriffs auf die Schweiz immer noch als klein. Aus bestimmten Formen der Zusammenarbeit können wir uns im Konfliktfall zurückziehen, falls die Neutralität sonst verletzt wird. Ich schätze die Chancen der Zusammenarbeit viel höher ein als die Risiken.

Vielleicht besteht da auch ein Missverständnis: Die Schweiz kann nicht einfach ein Infanteriebataillon für eine Übung ins Baltikum schicken.

Wir führen bereits gemeinsame Cyberübungen in Estland durch. Das ist sehr interessant für beide Seiten. In diesem Rahmen kann ich mir noch mehr vorstellen.

Erfolgreicher als mit konventionellen Mitteln kämpft Russland im uneindeutigen Krieg gegen den Westen: Die Energie wird als Waffe eingesetzt, vielleicht auch der Hunger oder Menschen auf der Flucht. Wie soll sich die Schweiz gegen diese hybriden Bedrohungen schützen?

Wir erwähnen im Zusatzbericht diese Form von Konfliktführung, zum Beispiel die Desinformation. Wir fokussieren zwar auf die Armee, sprechen aber auch vom Bevölkerungsschutz. Wir geben Hinweise auf die Versorgungssicherheit, die aktuell ein Thema ist. Schon im Sicherheitspolitischen Bericht bezeichnen wir die Migration nicht als Bedrohung, aber als Möglichkeit, zur Instabilität beizutragen. Gegen Desinformationskampagnen müssen wir noch sehr viel mehr machen.

Das sind alles Gesamtaufgaben.

Ja, das braucht die Zusammenarbeit mit den Kantonen, dem Zivilschutz. Deshalb erwähnen wir im Zusatzbericht auch das Krisenmanagement. Damit stossen wir eine Tür auf.

In Ihrem Departement hätten Sie ja mit dem Bundesstab Bevölkerungsschutz ein taugliches Mittel dafür, das aber nicht wirklich genutzt wird.

Zusammen mit der Bundeskanzlei fassten wir den Auftrag, bis nächsten Frühling Vorschläge zur Verbesserung des Krisenmanagements zu erarbeiten. Wir überlegen uns, wie wir den Bundesstab besser nutzen können. Denn dieser verfügt über die Fähigkeit zum Krisenmanagement: Die Stabstruktur, die Prozesse zur Entscheidfindung, das systematische Vorgehen. In der Aufarbeitung der Covid-Krise hat man festgestellt, dass man dieses Wissen zu wenig umfassend genutzt hat.

Was ist Ihre Erklärung dafür?

Das zuständige Fachdepartement stand im Vordergrund und hat die Krise gemanagt, wurde aber unzureichend durch einen professionellen Krisenstab unterstützt. Der Bundesstab war zwar im Einsatz, wurde aber nur punktuell eingesetzt. Dies stellen wir jetzt im Nachhinein fest, und das wollen wir verbessern.

In der Herbstsession dürfte auch der Nationalrat dem F-35 als neuem Kampfflugzeug zustimmen. Anschliessend wollen Sie gleich den Vertrag unterschreiben. Auf die Veto-Initiative wollen Sie nicht Rücksicht nehmen.

Meine Aufgabe ist es, alles dafür zu tun, dass die Bevölkerung möglichst gut geschützt ist. Wenn wir diese Beschaffung nicht jetzt machen können, haben wir ab 2030 beim Schutz vor Gefahren aus der Luft ein Problem. Dieses Risiko will ich nicht eingehen. Kommt dazu: Wir haben über dieses Geschäft bereits abgestimmt. Die Bevölkerung hat, wenn auch knapp, Ja gesagt zur Beschaffung – und wusste, welche vier Typen zur Auswahl standen. Man gab dem Bundesrat die Kompetenz und das Budget für den Typenentscheid. Der Ständerat hat den Entscheid bestätigt, der Nationalrat dürfte folgen. Für mich ist dieses Vorgehen sehr demokratisch.

Damit stossen Sie mindestens 100'000 Menschen vor den Kopf, welche das Volksbegehren unterschrieben haben.

Eine Initiative hat keine rechtliche Vorwirkung – und wenn bei dieser Initiative eine Sonderbehandlung gemacht würde, dann könnten wir kaum mehr Projekte realisieren. Ob das demokratisch wäre, weiss ich auch nicht. Ich bin mir schon bewusst, dass dieser Entscheid nicht alle freut. Aber ich bin dem Allgemeinwohl verpflichtet – und muss umsetzen, was der Bundesrat für den Schutz der Bevölkerung für richtig erachtet.

Die Gegner des F-35 warnen vor einer Kostenexplosion. Weshalb geben die USA ausgerechnet der Schweiz eine Fixpreis-Garantie?

Ich kann nichts anderes sagen, als dass wir dies so ausgehandelt haben. Das steht so in den Verträgen – und wurde kürzlich vom US-Botschafter gegenüber der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrats bestätigt. Ausserdem haben wir der Kommission bei dieser Gelegenheit noch einmal unsere Unterlagen vorgelegt. Wir müssen uns nicht fragen, weshalb wir einen Fixpreis aushandeln konnten, sondern müssen froh sein darüber.

Andere Länder erhielten bisher keine solche Fixpreis-Garantien.

Ich weiss nicht, was andere Länder für Verträge haben. Ich war nicht in deren Verhandlungen involviert. Ich kann einfach nur sagen: Wir haben einen Fixpreis, und ich bin gerade mit Blick auf die Inflation froh darüber. Auch deshalb: Wenn wir jetzt nicht unterschreiben können, sieht der Preis dann plötzlich anders aus.

Haben Sie sich eigentlich mit Bundesrat Ueli Maurer versöhnt?

Das war gar nicht nötig. (Lacht.) Wir hatten keinen Streit. Er setzt sich als ehemaliger VBS-Chef weiterhin mit Herzblut für die Armee ein.

Bis kurz vor dem Typenentscheid im letzten Jahr hoffte sein Finanzdepartement auf einen Handel mit Frankreich. Sie wollten davon nichts gewusst haben. Was stimmt jetzt?

Ich glaube, da gibt es einige Missverständnisse. Vor Abschluss der Evaluation nahm ich mit allen Departementen Kontakt auf, sie sollten sich überlegen, in welchen Bereichen Verhandlungen sinnvoll wären – für den Fall, dass die Angebote nahe beieinander sein sollten. In den Gesprächen mit den Verteidigungsministerinnen und -ministern der drei Anbieterstaaten habe ich mich strikt an die Gesprächsnotiz gehalten, damit ich allen das Gleiche sage: Politische Angebote zählen dann, wenn die Angebote nahe beieinander sind. Dies wurde auch so angelobt, wie es so schön heisst. Die Anbieter haben das Vorgehen für gut befunden, dass die sachlichen Erwägungen mehr Gewicht haben als die politischen.

So legten es Bundesrat und Parlament als Lehre aus dem Gripen-Nein fest.

Im Vorfeld nahmen die Anbieter unser Vorgehen jedenfalls positiv auf. Am 17. Mai 2021 war das Evaluationsresultat dann klar. Die Differenz war so gross, dass es keinen Spielraum für Verhandlungen mehr gab. Hier kam es zum Missverständnis: Dies haben nicht alle im Bundesrat gleich aufgefasst und führten ihre Gespräche weiter. Ich habe daraus eine Lehre gezogen: Wenn eine Situation heikel werden könnte, muss ich in Zukunft klarer sagen: Jetzt ist fertig, es gibt keine Basis für Gespräche mehr.

Ein Missverständnis in einem solch kleinen Gremium ist eigentlich etwas unschön.

Ja, es ist unschön, aber das kann es geben. Wir reden ja nicht jeden Tag zusammen. Zudem gibt es an den Bundesratssitzungen so viele Traktanden, dass kaum mehr Raum für anderes bleibt. Aber ich nehme das auf mich. Ich hätte mehr auf meine Kollegen zugehen müssen und sagen: Es ist jetzt so.

Intern war das gute Resultat des F-35 schon länger klar. Es gibt Anzeichen, wonach auch Sie eigentlich lieber einen europäischen Jet gewählt hätten.

Ich bin weder Pilotin noch Ingenieurin. Für die technischen Details haben wir Fachleute. Für mich war wichtig, dass das Evaluationsverfahren gut und korrekt abläuft, was auch der Fall ist. Darum habe ich mich stark gekümmert . . .

. . . das war die Notarin Amherd.

Oder die Erbsenzählerin, wie Sie mal geschrieben haben. Aber ja, das stimmt: Ich wollte nicht, dass es da irgendeine Unsicherheit gibt. Das wäre für dieses wichtige Projekt eine Katastrophe gewesen. Mir war dann schliesslich egal, ob es ein europäisches oder ein amerikanisches Flugzeug ist. Ich war dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis verpflichtet, wie es auch in der Botschaft steht.

Nach der Vertragsunterzeichnung beginnt die eigentliche Arbeit. Der F-35 bedeutet einen technologischen Quantensprung. Wie wird dieser fliegende Grossrechner in die Armee integriert?

Das ist ein riesiges Projekt. Die Armee hat zwar Erfahrung in der Integration von Systemen, aber nicht in diesem Ausmass. Die Armee hat sich gedanklich vorbereitet und bereits mit Ländern Kontakt aufgenommen, die dieses Flugzeug betreiben – unter anderem mit den Niederlanden. Die Integration wird eine Herausforderung, aber ich gehe davon aus, dass die Armee dies hinkriegt.

Der F-35 ist ein Verbundsystem, wir leisten uns eine Insellösung.

Die Schweizer Armee ist ein Gesamtsystem. Aber wir können selber entscheiden, welche Daten wir austauschen wollen. Die Armee macht sich auch in diesem Bereich Überlegungen.

Müsste man nicht eher sagen: Die Armee muss um den F-35 neu aufgebaut werden, um das System wirklich zu nutzen?

Der F-35 bedeutet einen Quantensprung, ist aber nur ein Element eines Gesamtsystems. Das Flugzeug muss einfach integriert werden.


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