Das Nachrichtendienstgesetz (NDG) soll revidiert werden. Die Revision erfolgt in mehreren Paketen und steht im Einklang mit der sicherheitspolitischen Strategie des Bundesrates. Das NDG trat am 1. September 2017 in Kraft. Die Bedrohungslage hat sich seither weltweit und auch für die Schweiz erheblich verschlechtert. Die Gesetzesrevision gibt dem Nachrichtendienst des Bundes (NDB) die notwendigen rechtlichen Grundlagen, um die zahlreichen Bedrohungen wirksam und rechtsstaatlich kontrolliert zu bekämpfen. Zudem setzt der Bundesrat mit der Revision Anforderungen um, die das Parlament und seine Kommissionen seit der Einführung des NDG 2017 formuliert haben.
Übersicht
Revisionspakete und Zeitplan
Die NDG-Revision erfolgt in mehreren Paketen:
Teil I, das sogenannte Grundpaket, sieht insbesondere Änderungen der Bestimmungen zu Beschaffungsmassnahmen, Datenhaltung und Aufsicht vor. Zum Grundpaket hat der Bundesrat am 28. Januar die Botschaft verabschiedet. Es befindet sich nun in der parlamentarischen Beratung.
Teil II, das sogenannte Zusatzpaket, widmet sich primär dem Umgang mit Cyberbedrohungen. Zurzeit werden die Rückmeldungen aus der Ämterkonsultation ausgewertet, die Vernehmlassung ist für Mitte 2026 geplant.
Voraussichtlich in einemdritten Revisionspaket sollen zudem Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) zur Funk- und Kabelaufklärung aufgenommen werden, die das Gericht in einem Urteil vom 19. November 2025 formuliert hat. Dies erfolgt separat, um eine sorgfältige Integration der Anforderungen in das NDG zu ermöglichen und um die laufenden Pakete nicht zu verzögern. Diese sind aufgrund der erheblich verschlechterten Bedrohungslage dringlich. Falls sich im Laufe des Revisionsprozesses Möglichkeiten einer beschleunigten Umsetzung der Anforderungen des Gerichts ergeben, wird der NDB diese entsprechend nutzen.
Grundpaket
Beschaffungsmassnahmen, Datenhaltung und Aufsicht
Durch die mittels Grundpaket vorgesehenen Revisionsmassnahmen soll insbesondere die Früherkennung und Abwehr von Bedrohungen durch Terrorismus, gewalttätigen Extremismus, Spionage und Cyberangriffe verbessert werden. Gleichzeitig stärkt die Revision die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten (AB-ND).
Das vorliegende Grundpaket sieht drei Schwerpunkte vor:
Der NDB hat den Auftrag, Bedrohungen der inneren oder äusseren Sicherheit frühzeitig zu erkennen und zu verhindern. Damit er diesen Auftrag auch in der erheblich verschlechterten Bedrohungslage umsetzen kann, soll der Auftrag des NDB auf alle sicherheitspolitisch relevanten Vorgänge im Cyberraum erweitert werden.
Bei schweren Bedrohungen durch gewalttätigen Extremismus sollen künftig dieselben genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen (GEBM) eingesetzt werden können wie heute beispielsweise bei Terrorismus. Neu soll der NDB bei schweren Bedrohungen – etwa Terrorismusfinanzierung oder Spionage – auch Daten bei Finanzintermediären (Banken und andere Finanzdienstleister) erheben können. Zudem soll das Bundesamt für Polizei fedpol künftig Ausreisebeschränkungen auch gegen Personen verfügen können, die sich an Gewaltakten im Zusammenhang mit Demonstrationen oder Kundgebungen im Ausland beteiligen.
Die Massnahmen richten sich gegen schwere Bedrohungen der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz. Alle GEBM sind befristet und an strenge Vorgaben gebunden. Das Bundesverwaltungsgericht muss jede Massnahme prüfen und genehmigen. Genehmigt es die Massnahme, bedarf es zusätzlich der politischen Freigabe durch den Chef VBS nach Konsultation der Chefs des EDA und des EJPD.
Die Kabelaufklärung dient der Überwachung des grenzüberschreitenden Datenverkehrs zur Erkennung sicherheitspolitisch bedeutsamer Vorgänge im Ausland. Hier wird klargestellt, dass von der Kabelaufklärung nicht nur Schweizer Staatsangehörige, sondern alle Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz ausgenommen sind. Dies entspricht schon der geltenden Praxis. Weiter soll die Frist für Verlängerungen der Aufklärungsaufträge auf sechs Monate ausgedehnt werden, was dem strategischen Charakter dieser Beschaffungsmassnahme Rechnung trägt und das Bundesverwaltungsgericht entlastet.
Im Gegenzug wird die unabhängige Aufsicht gestärkt, insbesondere bei der Funk- und Kabelaufklärung. Die Aufgaben der bisherigen im Nebenamt tätigen Kontrollinstanz für die Funk- und Kabelaufklärung (UKI) werden von der vollamtlich tätigen, unabhängigen Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten (AB-ND) übernommen. Damit wird die Aufsichtskompetenz in einer Behörde gebündelt. Die AB-ND soll zudem erweiterte Kompetenzen erhalten: Sie kann neu unter anderem mit ausländischen Aufsichtsbehörden zusammenarbeiten und kantonale Behörden direkt über ihre Empfehlungen informieren.
Die Datenbearbeitung des NDB wird technologieneutral und umfassend geregelt und an das 2023 in Kraft getretene Datenschutzgesetz angepasst. Gleichzeitig wird das Auskunftsrecht vereinfacht und ebenfalls an das neue Datenschutzgesetz angepasst. Zusätzlich wird ein neues Rechtsmittel eingeführt: Wer beim NDB ein Auskunftsgesuch stellt, kann einen durch den NDB verfügten Aufschub sowie die ihn betreffende Datenbearbeitung durch das BVGer überprüfen lassen.
Gewalttätiger Extremismus
Was die Bekämpfung von gewalttätigem Extremismus betrifft, will der Bundesrat mit der Revision zusätzliche Massnahmen zur Früherkennung und Verhinderung schaffen. Konkret sollen die GEBM neu auch zur Aufklärung von schweren Bedrohungen angewendet werden können, die von gewalttätig-extremistischen Aktivitäten ausgehen. Davon betroffen sein können Organisationen und Personen, welche die demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen ablehnen und zum Erreichen ihrer Ziele Gewalttaten befürwortenverüben, fördern oder befürwortenverüben.
Mit diesen zusätzlichen Möglichkeiten trägt der Bundesrat auch verschiedenen parlamentarischen Vorstössen Rechnung.
Finanz-Transaktionen
Eine weitere Neuerung betrifft die Abklärungen über finanzielle Transaktionen, zum Beispiel bei der Finanzierung von Terrorismus oder Spionagenetzwerken. Der NDB hat heute keine Möglichkeit, Informationen von Finanzintermediären über die Finanzierung von sicherheitsrelevanten Personen oder Gruppierungen zu erhalten. Die Revision des NDG sieht eine neue GEBM zum Einholen von Daten bei Finanzintermediären vor: Bei schweren Bedrohungen der Sicherheit der Schweiz kann der NDB künftig auch Finanzflüsse aufklären, indem er bei Finanzintermediären Auskünfte zu Transaktionen anfordern kann. Infrage kommt dies beispielsweise bei kommerziellen Unternehmen, ideellen Organisationen oder religiösen Einrichtungen, über die begründete Anhaltspunkte vorliegen, dass sie an der Finanzierung von terroristischen, nachrichtendienstlichen oder gewalttätig-extremistischen Umtrieben beteiligt sind.
Genehmigungspflicht
Wie bei allen GEBM gelten bei den zusätzlichen Massnahmen strenge Voraussetzungen, das heisst es braucht sowohl die Genehmigung durch das Bundesverwaltungsgericht als auch die Freigabe durch denie Chefin des VBS. Dieser muss dabei diene Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartments (EJPD) und den Vorsteher des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) vorgängig konsultieren. Bei der Freigabe zur Verlängerung bereits laufender Massnahmen oder bei deren geringfügigen Ausweitung kann neu von der Konsultation von EJPD und EDA abgesehen werden. Die Chefs EJPD und EDA werden aber über jede Verlängerung oder geringfügigen Ausweitung systematisch informiert.
Datenbearbeitung
Die Neukonzeption der nachrichtendienstlichen Datenbearbeitung wurde 2019 von der Geschäftsprüfungsdelegation der Eidgenössischen Räte angeregt. Zudem flossen Erkenntnisse der unabhängigen Aufsichtsbehörde AB-ND sowie eines Rechtsgutachtens des Bundesamtes für Justiz in die Arbeiten ein. Die neue Regelung orientiert sich zudem am revidierten Datenschutzgesetz (DSG), das am 1. September 2023 in Kraft trat.
Keine Änderungen gibt es bei der Datenbearbeitungsschranke zum Schutz der politischen Betätigung und der Ausübung der Meinungs-, Versammlungs- oder Vereinigungsfreiheit. Anstatt jedoch die einzelnen Informationssysteme für die nachrichtendienstlichen Daten zu definieren, regelt das revidierte NDG neu die Kategorien dieser Daten. Der Datenschutz bleibt gleich. Auch das Auskunftsrecht orientiert sich neu am revidierten Datenschutzgesetz und wird analog der für das Bundesamt für Polizei geltenden Auskunftsregelung vereinfacht.
Aufsichtsinstanzen
Schon während der parlamentarischen Beratung des Nachrichtendienstgesetzes 2015 wurde angeregt, die Zusammenlegung der zwei unabhängigen Aufsichtsinstanzen – Unabhängige Kontrollinstanz für die Funkaufklärung (UKI) und Unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten (AB-ND) – zu prüfen. Die Revision schlägt dies jetzt vor. Die Übertragung der Aufgaben der UKI an die AB-ND führt zu einer umfassenderen Einbettung der Kontrolle der Funk- und Kabelaufklärung in die Aufsichtstätigkeiten. Weiter werden die Zuständigkeiten der AB-ND bezüglich der kantonalen Vollzugsbehörden unter Berücksichtigung der Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantone präzisiert.
FAQ zum Grundpaket
Genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen
Gewalttätiger Extremismus
Ja, Aggressivität und Gewaltpotential haben zugenommen.
Nein, der NDB kann nur die Bewegungen sehen. Der NDB erhält keinen Zugriff auf Konten und Kreditkarten.
Ja.
Nein. Diese Organisationen müssen dem NDB auf Anfrage die ihnen bereits vorliegenden Daten zur Verfügung stellen und dürfen keine neuen Daten sammeln. Verdächtige Bewegungen, die auf Geldwäsche hindeuten könnten, werden durch andere Gesetze geregelt und fallen nicht in den Zuständigkeitsbereich des NDB.
In keinem Fall.
Datenhaltung
Es wird neu zwischen nachrichtendienstlichen und administrativen Daten unterschieden. Für die nachrichtendienstlichen Daten sind verschiedene Unterkategorien vorgesehen, die grundsätzlich den heutigen Informations- und Speichersystemen entsprechen.
Nein. Auch ohne Rückgriff auf einzelne Informationssysteme können die Zugriffe wie bisher differenziert gesteuert werden. Die Steuerung kann sogar differenzierter erfolgen, da die Zugriffe nicht mehr grob auf Ebene Informationssysteme geregelt werden, sondern bis auf Stufe Datenbearbeitung und einzelne Information.
Zusatzpaket
Das Zusatzpaket regelt primär den Umgang mit Cyberbedrohungen. Zurzeit werden die Rückmeldungen aus der Ämterkonsultation ausgewertet, die Eröffnung der Vernehmlassung ist für Mitte 2026 geplant.
Cyberangriffe auf Schweizer Ziele sind in den vergangenen Jahren deutlich zahlreicher und schwerer geworden. Betroffen sind staatliche Institutionen, Forschungseinrichtungen, Unternehmen und kritische Infrastrukturen. Die Angreifer nutzen vermehrt auch Computersysteme in der Schweiz als Zwischenstationen für Attacken auf Drittstaaten. Der NDB hat gemäss der Nationalen Cyberstrategie den Auftrag, Cyberangriffe frühzeitig zu erkennen, zu verhindern und deren Urheber zu identifizieren. Diese Informationen sind für politische Behörden und Strafverfolgung entscheidend, um angemessen reagieren zu können. Damit der NDB diese Aufgaben bei veränderter Bedrohungslage erfüllen kann, will der Bundesrat das NDG entsprechend anpassen. Die Revision gegen Cyberbedrohungen gehört zu den Massnahmen der Sicherheitspolitischen Strategie der Schweiz. Die Revision trägt zusammen mit den anderen beschlossenen Massnahmen zum Schutz der Schweiz bei und stärkt die Abwehr schwerer Bedrohungen der inneren Sicherheit.
Heutige Cyberbedrohungen gehen weit über Angriffe auf Stromnetze oder Spitäler hinaus. Sie haben zunehmend eine sicherheitspolitische Relevanz. Die Fähigkeiten des NDB, sicherheitsrelevante Cyberaktivitäten frühzeitig zu erkennen und zu bekämpfen, ist daher besonders wichtig. Bei Cyberangriffen ist der Zeitfaktor entscheidend. Das bisherige Genehmigungsverfahren hat sich für Massnahmen in diesem Bereich als nicht effizient genug erwiesen und erschwert eine zeitgerechte Abwehr. Deshalb soll der NDB bei Cyberbedrohungen künftig sofort handeln können; nämlich dann, wenn konkrete Hinweise bestehen, dass ausländische Akteure Computersysteme in der Schweiz missbrauchen. Die dafür notwendige Genehmigung des Bundesverwaltungsgerichts holt der NDB im Gegensatz zu heute nachträglich ein. Damit ist eine unabhängige richterliche Kontrolle garantiert. Der Vorsteher des VBS seinerseits kann eine Massnahme jederzeit beenden. Diese Anpassungen berücksichtigen die Empfehlungen einer unabhängigen Administrativuntersuchung zum Ressort Cyber NDB durch den ehemaligen Bundesrichter Niklaus Oberholzer.
Zusätzlich zum Bedarf des NDB an einer angepassten Rechtslage im Cyberbereich, kam die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) in ihrem Bericht vom 7. Juli 2022 betreffend die Prüfung der Umsetzung des Bundesgesetzes über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen (BPS; SR 935.41) zum Schluss, dass die Kompetenzen des NDB zur diesbezüglichen Unterstützung des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), obwohl im BPS vorgesehen, zu begrenzt seien. Die EFK hielt dabei fest, dass es – im Gegensatz zu anderen Bereichen wie der Exportkontrolle – an einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage im NDG zur Einholung von Informationen über private Sicherheitsdienste fehle. Diese Lücke soll mit der vorliegenden Revision geschlossen werden.
Drittes Paket
Das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) hat in seinem Urteil A-6444/2020 festgestellt, dass die gesetzlichen Grundlagen der Funk- und Kabelaufklärung in bestimmten Bereichen nicht grundrechtskonform sind. Das Gericht anerkennt dabei die Bedeutung der Funk- und Kabelaufklärung für die Sicherheit der Schweiz. Es fordert jedoch verstärkte Garantien, insbesondere beim Schutz journalistischer Quellen und anderer besonders gesetzlich geschützter Kommunikation wie jener zwischen Rechtsanwalt und Mandant. Zudem soll die Aufsicht gestärkt werden. Das Gericht hat dem Gesetzgeber eine Frist von fünf Jahren eingeräumt, um einen verfassungskonformen Zustand herzustellen. Die Funk- und Kabelaufklärung darf während dieser Frist weiterlaufen.
Weiterentwicklung der internationalen Rechtsprechung seit 2017
Das Nachrichtendienstgesetz trat am 1. September 2017 in Kraft. Seither hat sich die internationale Rechtsprechung zur nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung erheblich weiterentwickelt. Das BVGer stützt sich in seinem Urteil auf die Leiturteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) «Big Brother Watch gegen Vereinigtes Königreich» (Nr. 58170/13) und «Centrum för Rättvisa gegen Schweden» (Nr. 35252/08), beide vom 25. Mai 2021. Diese Urteile wurden vier Jahre nach Inkrafttreten des NDG gefällt und formulierten erstmals detaillierte Anforderungen an den Schutz vor Missbrauch bei der grenzüberschreitenden Kommunikationsüberwachung.
Eigenes Revisionspaket, um die laufenden Arbeiten nicht zu verzögern
Das Schweizer Gesetz soll nun an diese weiterentwickelten Standards angepasst werden. Die angeführten EGMR-Urteile haben auch in mehreren europäischen Ländern zu Gesetzesanpassungen geführt.
Der NDB hat nach sorgfältiger Prüfung entschieden, das Urteil nicht weiterzuziehen. Die vom Gericht formulierten Anforderungen werden in Rücksprache mit dem Chef VBS, Bundesrat Martin Pfister, voraussichtlich in einem eigenen Revisionspaket aufgenommen. Dies, um eine sorgfältige Integration dieser Anforderungen ins Gesetz zu ermöglichen und die beiden laufenden Revisionspakete nicht zu verzögern. Das ist angesichts der aktuellen Bedrohungslage wichtig, denn die Lage hat sich weltweit erheblich verschlechtert, auch für die Schweiz. Seit 2020 haben sich die Bedrohungen, die der NDB priorisiert bearbeitet, vervielfacht. Dazu zählen unter anderem Terrorismus, gewalttätiger Extremismus, Spionage, Cyberangriffe, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, ihren Trägermitteln und weiterer Rüstungsgüter sowie Angriffe auf kritische Infrastrukturen. Die Schweiz ist von der hybriden Konfliktführung bereits direkt betroffen. Die im Grund- und Zusatzpaket vorgesehenen Massnahmen der NDG-Revision sind daher dringend. Falls sich im Laufe des Revisionsprozesses Möglichkeiten einer beschleunigten Umsetzung ergeben, wird der NDB diese entsprechend nutzen.
