Das neue Nachrichtendienstgesetz (NDG) ist seit dem 1. September 2017 in Kraft. Ebenso die drei dazugehörigen Verordnungen – jene über den Nachrichtendienst (NDV), jene über die Informations- und Speichersysteme des NDB (VIS-NDB) und jene über die Aufsicht über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten.

Wie in der Botschaft zum NDG beschrieben, werden im Zuge des Gesetzes neue Stellen geschaffen. 2017 sind 9 Stellen (7 NDB, 1 Bundesverwaltungsgericht, 1 FUB) besetzt worden. 2018 sollen weitere 9 Stellen (7 NDB, 1 FUB, 1 Bundesarchiv) und 2019 weitere zwei Stellen (NDB) besetzt werden.

Unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten

Das Schweizerische Bundesarchiv hat die Pflicht, der abliefernden Stelle Einsichtsgesuche in Archivgut, das einer laufenden Schutzfrist unterliegt, weiterzuleiten. Die abliefernde Stelle prüft darauf hin, ob das Archivgut trotz laufender Schutzfrist der einsichtsgesuchstellenden Person herausgegeben werden kann. Unterliegt das Archivgut keiner laufenden Schutzfrist, wird die abliefernde Stelle nicht über Einsichtsgesuche informiert und die Herausgabe erfolgt sofort. Stammt das Archivgut von einem ausländischen Sicherheitsdienst, hat der NDB gemäss Art. 68 Abs. 2 NDG die Pflicht, vor der Herausgabe Rücksprache mit dem betroffenen Dienst zu halten. Dieser hat das (unbefristete) Recht, sich gegen die Herausgabe auszusprechen.

Damit der NDB nun diese Rücksprache vornehmen kann, muss er vom Schweizerischen Bundearchiv über Einsichtsgesuche informiert werden und zwar über die im NDG vorgesehene und bereits laufende Schutzfrist von 50 Jahren hinweg. Deshalb wurde im Einverständnis mit dem Bundesamt für Justiz in der Verordnung eine Verlängerung der Schutzfrist um 30 Jahre vorgesehen. Diese Dauer von 30 Jahren orientiert sich an der ordentlichen Schutzfrist für Unterlagen, die beim Bundesarchiv allgemein 30 Jahre beträgt (siehe Bundesarchiv: «Ablieferung von Unterlagen ans Bundesarchiv»). Im Übrigen bedeutet diese Verlängerung nicht, dass alle davon betroffenen Dokumente grundsätzlich nicht herausgegeben werden, sondern lediglich, dass das Bundesarchiv vorher die abliefernde Stelle kontaktieren muss. Diese prüft dann, ob das Archivgut trotz laufender Schutzfrist der einsichtsgesuchstellenden Person herausgegeben werden kann.

Der Übergangsartikel 57a sieht ausdrücklich nur eine Verlängerung der Schutzfrist vor. Ergo kann man nicht argumentieren, dass nun auch Akten, die nicht mehr einer Schutzfrist unterliegen (also Akten älter als 1967), neu wiederum einer 80-jährigen Schutzfrist unterliegen würden. Abs. 2 sieht zudem klar vor, dass trotz der Schutzfristverlängerung Einsicht gewährt werden muss, sofern kein Vorbehalt eines ausländischen Sicherheitsdienstes vorliegt. Und dieser Vorbehalt wurde vom Gesetzgeber nicht vom NDB erfunden.

Seit Inkrafttreten des NDG wird Archivgut, das von ausländischen Sicherheitsdiensten stammt, speziell gekennzeichnet, so dass eine nochmalige Verlängerung der Schutzfrist des gesamten Archivgutes nicht mehr notwendig sein wird.

Das NDG zielt auf mehr Sicherheit für die Schweiz und ihrer Bevölkerung. Es stärkt den Schutz vor aktuellen Bedrohungen wie Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, Proliferation und Angriffe auf kritische Infrastrukturen. Das Gesetz bezweckt weiter die Wahrung wichtiger Landesinteressen. Dies kann der Schutz der verfassungsrechtlichen Grundordnung der Schweiz, der schweizerischen Aussenpolitik sowie des Werk-, Wirtschafts- und Finanzplatzes Schweiz sein.

Im Bereich der öffentlichen Sicherheit sind klare und zeitgemässe Rechtsgrundlagen notwendig. Mit den Gesetzen BWIS und ZNDG war dies nicht mehr der Fall. Als moderne Gesetzesgrundlage regelt das neue NDG alle nachrichtendienstlichen Tätigkeiten umfassend. Zudem gibt das NDG Antwort auf die modernen Bedrohungen und Risiken für die Schweiz.

Das NDG stärkt den Schutz der Schweiz vor aktuellen Bedrohungen wie Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, Proliferation und Angriffe auf kritische Infrastrukturen. Auch gegenüber der Schweiz sind die die Sicherheit bedrohenden Akteure zunehmend aggressiver, die Bedrohungsformen komplexer und die Vorwarnzeiten kürzer geworden. Der Bundesrat ist deshalb mehr denn je auf möglichst frühzeitige und umfassende Informationen angewiesen, um über sicherheitsrelevante Entwicklungen im Bild zu sein und Entscheide fällen zu können.

Ohne Sicherheit gibt es keine Freiheit – und umgekehrt. Die Balance zwischen der Freiheit des Einzelnen und dem Schutz der Allgemeinheit ist im NDG gewahrt. Der NDB erhält zwar neue Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung, die genehmigungspflichtigen Massnahmen müssen jedoch vorgängig ein dreistufiges Bewilligungsverfahren (richterliche Genehmigung durch das Bundesverwaltungsgericht und politische Freigabe durch den Chef des VBS, nach vorgängiger Konsultation der Vorsteher des EDA und des EJPD) durchlaufen. Eingriffe in die Privatsphäre erfolgen mit grösster Zurückhaltung nur bei konkreten Bedrohungen und ausschliesslich, um die Sicherheit der Schweiz und ihrer unbescholtenen Einwohnerinnen und Einwohner zu gewährleisten. Auch im Vollzugsstadium werden die Massnahmen von der Geschäftsprüfungsdelegation und von einer unabhängigen Aufsichtsinstanz kontrolliert.

Das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ) gilt nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend die Informationsbeschaffung nach dem NDG. Der NDB musste bisher zum Schutz seiner Quellen und im Einklang mit den Ausnahmeregelungen des BGÖ die Einsicht in Beschaffungs- und Zusammenarbeitsdossiers jeweils nach ausführlicher Prüfung und Begründung ablehnen. Es ist nicht sinnvoll, hier den Grundsatz aufrechtzuerhalten, dass in Dokumente über die nachrichtendienstliche Beschaffung Einsicht gegeben werden muss, wenn von vornherein feststeht, dass diese generell den Ausnahmebestimmungen des BGÖ unterstehen.

Dokumente des NDB, welche nicht die nachrichtendienstliche Beschaffung betreffen, unterstehen weiterhin dem BGÖ, also beispielsweise analytische Produkte des NDB oder Stellungnahmen und Beiträge zu Verwaltungsgeschäften des Bundes.

Vor Inkrafttreten des NDG konnte der NDB im Wesentlichen nur Informationen an öffentlich und allgemein zugänglichen Orten beschaffen (z.B. öffentliche Plätze, Internet). In Anbetracht der Lage und der technologischen Entwicklung, die zu immer aggressiveren und komplexeren Bedrohungsformen führen, konnte der NDB seine Aufgaben damit nicht mehr ausreichend erfüllen. Das NDG gibt dem NDB nun die Möglichkeit, unter strengen Voraussetzungen auch genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen im nicht öffentlichen Bereich einzusetzen. Damit kann er seiner Aufgabe der Früherkennung von Bedrohungen für die Schweiz gerecht werden.

Genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen sind das Überwachen des Post- und Fernmeldeverkehrs, der Einsatz von Ortungs- und Überwachungsgeräten an nicht öffentlichen Orten, das Eindringen in Computersysteme und -netzwerke sowie das Durchsuchen von Räumlichkeiten, Fahrzeugen oder Behältnissen. Alle diese Massnahmen verschaffen dem NDB bessere Möglichkeiten zur Früherkennung und zum Schutz der Schweiz und ihrer Bevölkerung.

Die genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen können nur dann angeordnet werden, wenn eine konkrete Bedrohung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz vorliegt, welche von Terrorismus, verbotenem Nachrichtendienst, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren Trägertechnologie (Proliferation) oder einem Angriff auf kritische Infrastrukturen ausgeht oder wenn durch die Massnahme aufgrund eines Bundesratsbeschlusses wichtige Landesinteressen wahrgenommen werden. Ausgeschlossen wird aus Gründen der Verhältnismässigkeit der gewalttätige Extremismus. Zusätzliche Bedingung ist eine hinreichende Schwere der Bedrohung, welche die Massnahme rechtfertigt, und dass andere nachrichtendienstliche Abklärungen bisher erfolglos waren, aussichtslos wären oder unverhältnismässig erschwert würden.

Genehmigungspflichtige Massnahmen müssen im Einzelfall durch das Bundesverwaltungsgericht genehmigt und durch den Chef des VBS, nach vorgängiger Konsultation des Vorstehers des EDA und der Vorsteherin des EJPD freigegeben werden. Die Genehmigungsinstanzen haben dabei Zugang zu allen fallrelevanten Informationen.

Der Bundesrat schätzt, dass bei der heutigen Bedrohungslage in rund zehn Fallkomplexen pro Jahr genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen in Frage kommen. In einem Fallkomplex können mehrere genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen notwendig sein.

Die Schweiz muss sich zur Abwehr von Bedrohungen an der von der Gegenseite verwendeten Technik orientieren. Solche Eingriffe in in- und ausländische Computer zur Beschaffung von Informationen werden nur unter klar definierten Kriterien und Voraussetzungen eingesetzt. Vorab ist zu berücksichtigen, dass der NDB auf diesem Gebiet nur aktiv werden kann, wenn keine Zuständigkeit der Strafverfolgungsbehörden zur Untersuchung von strafbaren Handlungen besteht. Für das Eindringen in Computer im Inland muss die Genehmigung des Bundesverwaltungsgerichts und die Freigabe des Vorstehers des VBS eingeholt werden. Dieser muss vor seinem Entscheid den Vorsteher des EDA und die Vorsteherin des EJPD konsultieren.

Für das Eindringen in Computersysteme im Ausland zur Informationsbeschaffung braucht der NDB die Zustimmung des Vorstehers des VBS, der zuvor den Vorsteher des EDA und die Vorsteherin des EJPD konsultiert.

Bei Angriffen auf kritische Infrastrukturen in der Schweiz ab ausländischen Computern, kann der NDB in diese eindringen, um den Zugang zu Informationen zu stören, zu verhindern oder zu verlangsamen. Der Bundesrat entscheidet über die Durchführung einer solchen Massnahme.

Das NDG unterscheidet bei der Informationsbeschaffung und -bearbeitung neu zwischen gewalttätigem Extremismus mit Bezug zur Schweiz und den übrigen Bedrohungsfeldern und nicht mehr primär zwischen Bedrohungen aus dem In- und Ausland, welche heute oft nicht mehr scharf voneinander getrennt werden können. Der gewalttätige Extremismus richtet sich primär gegen den demokratischen Staat und seine Einrichtungen. Er ist somit näher an politisch-ideologischen Bewegungen angesiedelt, was bei Eingriffen in persönliche Rechte und Freiheiten durch nachrichtendienstliche Beschaffungsmassnahmen über gewaltextremistische Entwicklungen mehr Zurückhaltung erforderlich macht. Wenn sich hingegen gewalttätiger Extremismus zum Terrorismus hin entwickelt, ist eine Überwachung mit genehmigungspflichtigen Massnahmen angezeigt.

Kabelaufklärung ist ein Mittel der Auslandaufklärung. Es geht dabei darum, grenzüberschreitende Signale in leitungsgebundenen Netzen aufzuklären. Dies, weil der ständig zunehmende internationale Fernmeldeverkehr heute mehrheitlich über leistungsfähige Glasfaserkabel und immer weniger über bereits heute im Rahmen der Funkaufklärung aufgeklärte Satellitenverbindungen abgewickelt wird. Die Kabelaufklärung erhöht auch die Chancen, elektronische Spionage fremder Staaten gegen die Schweiz oder Hackerangriffe mit Schadsoftware anhand von grenzüberschreitenden Datenströmen zu erkennen – es geht dabei insbesondere um das Erkennen von Cyberspionage und von Signaturen von Schadsoftware.

Bei der Kabelaufklärung müssen Schweizer Betreiberinnen von leitungsgebundenen Netzen sowie Schweizer Anbieterinnen von Telekommunikationsdienstleitungen am Vollzug mitwirken, indem sie Auskünfte über die Leitwege der Datenströme geben und auf Anordnung solche Datenströme ausleiten müssen.

Die Kabelaufklärung wird vom Zentrum für Elektronische Operationen ZEO im Auftrag des NDB ausgeführt. Das ZEO ist ebenfalls für die Funkaufklärung zuständig. Die gefilterten Resultate gehen ausschliesslich an den NDB. 

Die Kabelaufklärung bedarf der Bewilligung des Bundesverwaltungsgerichts sowie der Freigabe durch den Vorsteher des VBS nach vorgängiger Konsultation des Vorstehers des EDA und der Vorsteherin des EJPD. Die Umsetzung der freigegebenen Aufträge zur Kabelaufklärung wird von der unabhängigen Kontrollinstanz für die Funk- und die Kabelaufklärung kontrolliert.

Befinden sich sowohl der Sender als auch der Empfänger in der Schweiz, ist die Verwendung der erfassten Signale nicht zulässig. Kann der durchführende Dienst solche Signale nicht bereits bei der Erfassung ausscheiden, so sind die beschafften Daten zu vernichten, sobald erkannt wird, dass sie von solchen Signalen stammen. Das kann beispielsweise anhand des Inhaltes der Kommunikation erkennbar sein. In diesem Fall vernichtet der durchführende Dienst die Daten und übermittelt sie nicht dem NDB.

Potenziell nachrichtendienstlich relevante Informationen werden mittels Einsatz von Suchbegriffen von nicht relevanten Informationen getrennt. Die Suchbegriffe sind so zu definieren, dass ihre Anwendung möglichst geringe Eingriffe in die Privatsphäre von Personen verursacht. Angaben über schweizerische natürliche und juristische Personen sind als Suchbegriffe nicht zulässig. Nur relevante Informationen werden danach von Analysten des Zentrums Elektronische Operationen manuell ausgewertet. Diese leiten ausschliesslich Informationen über sicherheitspolitisch bedeutsame Vorgänge im Ausland an den NDB weiter.

Bei der Kabelaufklärung müssen Schweizer Betreiberinnen von leitungsgebundenen Netzen sowie Schweizer Anbieterinnen von Telekommunikationsdienstleitungen am Vollzug mitwirken, indem sie Auskünfte über die Leitwege der Datenströme geben und auf Anordnung solche Datenströme ausleiten müssen.

Die Kabelaufklärung wird vom Zentrum für Elektronische Operationen ZEO im Auftrag des NDB ausgeführt. Das ZEO ist ebenfalls für die Funkaufklärung zuständig. Die gefilterten Resultate gehen ausschliesslich an den NDB.

Daten, die keinen Bezug zur Bedrohungslage aufweisen, dürfen nicht verwendet werden und werden vernichtet. Bei der Kabelaufklärung dürfen nur jene Informationen bearbeitet werden, die vorher definierten Suchbegriffen entsprechen und sicherheitspolitisch relevant sind. Angaben über natürliche oder juristische Personen aus der Schweiz sind als Suchbegriffe nicht zulässig. Somit findet auch im Bereich der Kabelaufklärung keine Massenüberwachung statt, sondern eine zielgerichtete, gerichtlich genehmigte Suche nach sicherheitspolitisch relevanten Informationen. Da die Genehmigung sich auch auf die Kategorien der verwendbaren Suchbegriffe erstreckt, können die Genehmigungsinstanzen auch sicherstellen, dass keine zu allgemeinen Suchbegriffe eingesetzt werden (wie Terror, Bombe, Waffe etc.). Solche Begriffe würden zu zu vielen falschen Treffern führen, die auch nachrichtendienstlich unnütz sind und die Auswertung unnötig belasten würden. Das Gesetz verlangt deshalb, dass die Suchbegriffe gezielt auf die aufzuklärenden sicherheitspolitischen Interessen abgestimmt sind.

Gemäss seinem gesetzlich klar definierten Auftrag befasst sich der NDB im Inland mit der Früherkennung und Verhinderung von Terrorismus, gewalttätigem Extremismus, Spionage, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren Trägertechnologie sowie Cyberangriffen auf kritische Infrastrukturen.

Mit Bezug auf das Ausland hat der NDG den Auftrag zur Feststellung, Beobachtung und Beurteilung von sicherheitspolitisch bedeutsamen Vorgängen.

Auf Stufe Bund bedient der NDB primär den Bundesrat, die Departemente sowie die militärische Führung mit seinen Produkten. Der NDB unterstützt zudem die Kantone bei der Wahrung der inneren Sicherheit und die Strafverfolgungsbehörden auf Bundesebene. Der NDB unterstützt und sensibilisiert zudem staatliche Stellen und private Organisationen in der Spionageabwehr. Er informiert das Parlament, die Kantone und die Öffentlichkeit über die Lage der inneren und äusseren Sicherheit.

Der NDB beschafft im Ausland sicherheitspolitisch wichtige Informationen und wertet diese aus. Der NDB ist ein wirksamer und effizienter, aber auch ein kleiner Dienst mit beschränkten Möglichkeiten.

Soweit es Schweizer Interessen dient, arbeitet der NDB – wie alle Nachrichtendienste – mit Nachrichtendiensten anderer Länder zusammen. Der Bundesrat genehmigt jährlich die Liste der ausländischen Dienste, mit denen der NDB regelmässige Beziehungen pflegt.

Die Liste derjenigen Dienste, mit denen der NDB zusammenarbeitet, ist geheim. Deshalb kann zur Zusammenarbeit mit einzelnen Diensten nicht Stellung genommen werden. Im Falle der NSA ist bereits durch den Chef des VBS formell bekannt gemacht worden, dass keine Zusammenarbeit mit dem NDB besteht. Eine solche könnte der NDB nur mit der Zustimmung des Bundesrates aufnehmen.

Das Ziel der nachrichtendienstlichen Tätigkeit ist der Schutz der Schweiz, dies auch dank einer effizienten Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten – für die Interessen der Schweiz und gemäss der Schweizer Rechtsordnung.

Der Nachrichtendienst und Strafverfolgungsbehörden haben verschiedene Aufgaben, die sich teilweise ergänzen, aber nicht ersetzen. Der NDB hat die Aufgabe, Bedrohungen der Sicherheit frühzeitig zu erkennen und deren Eintreten zu verhindern. Diese präventive Tätigkeit ist von der repressiven Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden abzugrenzen, welche erst einsetzt, wenn Straftaten oder auf Straftaten hinweisende Verdachtsgründe bekannt werden. Die Ermittlung der Strafverfolgung dient der Klärung eines Strafverdachts, beziehungsweise einer Tatschuld. Nachrichtendienst und Strafverfolgung arbeiten im Bedarfsfall eng zusammen.

Sämtliche Tätigkeiten des NDB unterliegen einer durchgehenden Kontrolle, namentlich durch die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten, den Bundesrat und die Geschäftsprüfungsdelegation des Parlaments. Sowohl die unabhängige Aufsichtsbehörde als auch die Geschäftsprüfungsdelegation haben vollständigen Zugang zu allen Tätigkeiten und Dokumenten des NDB. Zudem unterliegt die Funk- und Kabelaufklärung einer gesonderten fachlichen Überprüfung durch die unabhängige Kontrollinstanz (UKI).

Die Aufsichtsbehörde ist unabhängig und weisungsungebunden. Administrativ ist sie dem Generalsekretariat des VBS zugeordnet. Sie beaufsichtigt die nachrichtendienstliche Tätigkeit des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB), der kantonalen Vollzugsbehörden sowie der vom NDB beauftragten Dritten und anderen Stellen. Sie überprüft die Tätigkeiten auf ihre Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit. Sie koordiniert ihre Tätigkeiten mit den parlamentarischen Aufsichtstätigkeiten sowie mit anderen Aufsichtsstellen des Bundes und der Kantone.